这是资本市场历史上第一次以中办国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》共30条，从总体要求、完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系、建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法、进一步加强跨境监管执法司法协作、着力提升证券执法司法能力和专业化水平、加强资本市场信用体系建设、加强组织保障和监督问责八个方面，部署“零容忍”严打资本市场违法活动。

中办国办首次针对资本市场联合发文

证监会主席易会满在接受媒体采访时指出，《意见》是资本市场历史上第一次以中办国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。

《意见》的发布有两个背景：一是疫情纾困政策后，2021年金融风险形势严峻复杂，金融监管力度或增强。具体在资本市场领域，强监管或直接表现为对违法违规行为的“零容忍”。二是近期防止资本无序扩张与反垄断监管持续推进的要求。7月5日，证监会也表示将“严把资本市场入口关，坚决防止资本无序扩张，防范少数人利用资本市场违法违规‘造富’”。

易会满指出，较长一段时间以来，由于制度建设存在短板，证券违法犯罪成本较低。上市公司财务造假和内幕交易、操纵市场等违法行为呈高发态势，发生了诸如康得新、康美药业等恶性案件，社会各方反映强烈。随着注册制改革的逐步全面推行，在放宽前端准入的同时，对加强后端的监管执法提出了更高要求。

《意见》提出，要强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，对欺诈发行、操纵市场、内幕交易等重大违法案件，依法从严从快从重查处。

法治周末记者注意到，新版证券法中大幅度提高了对各类违法违规行为的行政处罚力度，并创设了证券代表人诉讼制度。此外，于3月1日开始施行的刑法修正案（十一），大幅提高了对欺诈发行、信息披露造假等犯罪的刑罚力度，强化了控股股东、实际控制人等“关键少数”的责任，压实了中介机构的“看门人”职责。

业内人士称，证券法和刑法的修订为强监管奠定了法治基础，行政、民事、刑事三类法律责任可相互配合。

加强跨境监管工作

《意见》提出，加强跨境监管合作。一方面，《意见》明确要求完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。另一方面，要求探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

中国法学会证券法学研究会理事、中国人民大学法学院副教授郭锐在接受法治周末记者采访时指出，随着资本市场双向开放和国际监管合作的进一步发展，证券发行人跨境融资投资者跨境投资的行为也越来越普遍，个人信息和重要数据跨境流动日益频繁，由此引发的数据安全风险值得关注。

“此前，不论是国内还是国外，对于数据的监管都相对较少，而目前国家也正在积极制定数据安全法、个人信息保护法等相关法律。因而在《意见》中提出完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规，推动在上述法律法规中明确跨境数据的权益、主体权利、保护主体责任、监管机构权力等事项，守住数据安全底线。”郭锐进一步指出，在“十四五”总体规划中，数据安全被放到了一个特别重要的位置，这是一个总体的趋势，在数据跨境流动方面，相关市场主体应当严格遵守保守国家秘密法、网络安全法等法律规定。

坚决查处金融风险背后腐败问题

《意见》强调，坚持全面从严治党，坚决落实深化金融领域反腐败工作要求。执法司法机关与纪检监察机关协同推进风险处置和金融领域反腐败工作，坚决查处金融风险背后的各种腐败问题，同时注重防范腐败案件可能诱发的资本市场风险。

法治周末记者注意到，新证券法在第一百七十九条第二款作出重要修改，明确国务院证券监督管理机构工作人员在任职期间，或者离职后在公务员法规定的期限内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

此次《意见》中明确要求，依法严格规范证券监督管理机构工作人员到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职等行为。对不严格执行法律法规、发现线索不报、有案不立、查处不力以及影响干扰案件正常查办的，依规依纪依法严肃追究责任。

郭锐指出，金融领域的腐败问题是长久存在的问题，目前，我国正在由股票发行核准制向注册制方向转变，一个好的证券市场是要能够让大家以公开可得的信息来进行投资，和金融腐败相关的违法犯罪减少，才能实现注册制的初衷。

而目前，国家纪检监察机关正持续深化金融领域反腐败工作，督促加强金融监管和内部治理，保障防范化解重大金融风险。

高规格文件出台释放出诸多信号

去年7月11日，国务院金融委第三十六次会议专门研究全面落实“零容忍”要求，多措并举加强和改进证券执法工作。此后，在有关部门的大力支持下，起草形成了《意见》草案，于去年11月2日经中央深改委第十六次会议审议通过。

法律界专家及市场人士分析指出，《意见》的出台，具有三方面的重要意义。

首先，《意见》为全面深化资本市场改革，更好地推动资本市场高质量发展提供了重要保障。近年来，资本市场发生深刻的结构性变化，市场功能日益增强。党的十九届五中全会对资本市场进一步全面深化改革开放、支持科技创新等提出了更高要求，《意见》的出台有利于营造各方“愿意来、留得住”的市场生态，更好地服务于经济高质量发展。

其次，《意见》为进一步落实“建制度、不干预、零容忍”九字方针提供了遵循。《意见》明确将“九字方针”作为资本市场执法司法的指导思想，对于加快构建更加成熟、更加定型的资本市场基础制度体系，切实提高违法成本，坚决维护资本市场秩序和保护投资者的合法权益具有重要指导意义。

再者，《意见》完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计。《意见》以体制机制改革为主线，确定了“十四五”时期证券执法司法工作的主要目标与重点任务，目标清晰，路径明确，对于实现行政执法与刑事司法高效衔接，提高证券执法司法效率具有重要意义。