2021年7月2日，李克强总理签署第743号国务院令，新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称新《土地管理法实施条例》）公布，自2021年9月1日起施行。作为一项新修订的法律条例，新《土地管理法实施条例》在功能定位上有什么新变化？其具体实施的着力点在哪里？本文针对上述问题进行了深入分析、详细说明与深度解答。

　　2021年9月1日将正式实施的新《土地管理法实施条例》是2020年1月1日开始实施的新《土地管理法》的配套行政法规，其承担的核心功能是细化和补充新《土地管理法》的规定，最大程度地实现土地管理的制度价值，确保土地管理法治目标的实现。

　　《土地管理法实施条例》的立法沿革

　　新中国第一部《土地管理法实施条例》。该条例颁布于1991年，是根据1987年1月1日实施的新中国第一部《土地管理法》的授权规定而制定的。1991年颁布的《土地管理法实施条例》，对1987年开始实施的《土地管理法》作出了细化规定：一是明确国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作，为建立城乡统一的土地管理体制奠定了制度基石；二是对土地登记制度作出补充规定，明确集体所有的土地由县级人民政府登记造册确认所有权，单位和个人依法使用的国有土地由县级以上地方人民政府登记造册确认使用权，为我国土地登记制度的建立夯实了基础；三是对国家建设用地和乡（镇）村建设用地审批程序进行了细化规定，允许城镇非农业户口居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞使用集体所有的土地建住宅；四是明确了罚款的数额，明确对受限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封（后两条规定在1998年的《土地管理法实施条例》中被删除）。

　　1998年修订的《土地管理法实施条例》。1998年，《土地管理法》进行了一次全面的修订，其修改幅度之大不亚于起草一部新法律。修订后的《土地管理法》建立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。与此同步，《土地管理法实施条例》也进行了修订，并于1998年12月27日经国务院第256号令公布，自1999年1月1日起，与新修订的《土地管理法》同步实施。它主要对1998年修订的《土地管理法》进行了几方面的细化规定：一是对土地利用总体规划的编制和实施作出规定，为实施土地用途管制奠定了制度基础；二是落实耕地占补平衡制度，明确开垦耕地的责任主体；三是落实《土地管理法》关于上收审批权的规定，对建设用地审批制度进行重构，分别对城市批次用地和单独选址项目用地的审批流程作出规定；四是明确征地批后“两公告一登记”制度；五是强化土地执法监督检查措施，赋予土地行政主管部门询问权、拍照摄像权、责停权等。1998年修订的《土地管理法实施条例》对实现土地用途管制制度、促进土地管理和土地利用方式的转变发挥了重要作用。

　　《土地管理法实施条例》的两次“打包修改”。第一次修改是2011年1月，国务院第588号令《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》中，将《土地管理法实施条例》七个条款中的“征用”全部修改为“征收”，以解决《土地管理法实施条例》与宪法和《土地管理法》规定不一致的问题。第二次修改是2014年7月，国务院第653号令《国务院关于修改部分行政法规的决定》中，对《土地管理法实施条例》第十七条规定的农用地开发的审批权限进行了调整。修改了原来一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以上要报国务院批准的规定，将农用地开发的审批权下放到县级以上地方人民政府行使，国务院不再审批农用地开发。

　　新《土地管理法实施条例》的功能定位

　　新公布的《土地管理法实施条例》，是自1998年该条例全面修订后进行的第二次全面修订。新《土地管理法实施条例》从三个方面较好地发挥了作为新《土地管理法》配套行政法规的立法功能。

　　（一）细化了新《土地管理法》相关条款的内容

　　这是《土地管理法实施条例》最主要和最核心的功能。围绕这一功能，新《土地管理法实施条例》对新《土地管理法》相关条款做出的细化规定，主要体现在以下几方面。

　　一是明确了土地征收程序。针对实践中存在的征地程序不规范、被征地农民合法权益得不到有效保障等问题，新《土地管理法》对土地征收程序进行了重大调整，将原来的征地批后公告改为批前公告，并对土地征收社会稳定风险评估、征地补偿安置方案听证等作出明确规定。但征地如何启动？征地补偿安置方案应当包括哪些内容？征地补偿安置协议是否需要示范文本，以及由谁来确定示范文本？有批准权的人民政府审批土地征收主要审查什么内容？这些问题如果不明确，将严重影响征地制度改革的实施效果。新《土地管理法实施条例》按照新《土地管理法》确定的改革方向，进一步明确了土地征收程序：①发布土地征收预公告，启动土地征收；自土地征收预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。②开展土地现状调查和社会稳定风险评估。③拟定征地补偿安置方案并公告，多数要求听证的，应当组织听证。④确定征地补偿安置方案，并签订征地补偿安置协议。⑤提出土地征收申请，报国务院或者省级人民政府审批。⑥土地征收申请经依法批准后，由市县人民政府负责公告并组织实施；对个别未达成征地补偿安置协议的，由县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定，并组织实施；当事人对征地补偿安置决定不服、申请行政复议或者提起行政诉讼的，应当以作出征地补偿安置决定的上一级人民政府为主体。这有利于把大量的征地补偿安置争议下放到地方人民政府处理。

　　二是细化了农用地转用和土地征收的审批内容。针对实践中存在的建设用地审批程序繁琐、农用地转用和土地征收审批内容同质化、审批时限过长等问题，新《土地管理法实施条例》在新《土地管理法》优化农用地转用审批权限的基础上，对农用地转用方案和土地征收审批的内容进行了细化，明确城市批次用地的农用地转用方案应当重点对建设项目安排是否符合国土空间规划和土地利用计划以及补充耕地情况进行审查；单独选址项目农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况进行说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。在土地征收审批方面，新《土地管理法实施条例》明确：有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。这些规定有利于发挥农用地转用审批和土地征收审批不同的审批功能，提高审批效率，规范审批行为。

　　三是规范国家土地督察制度。在总结国家土地督察制度实施经验的基础上，新《土地管理法》对国家土地督察制度作出原则性规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。但是，国务院授权的机构是什么机构？土地管理和土地利用情况具体包括哪些内容？土地督察的职权有哪些，以及如何行使土地督察职权？这些问题都需要明确。对此，新《土地管理法实施条例》在“监督检查”一章中专门增加了三个条款，对土地督察制度进行细化规定：①明确国家自然资源督察机构根据授权行使土地督察职权；②将土地管理和土地利用情况具体列为六个方面：耕地保护情况，土地节约集约利用情况，国土空间规划编制和实施情况，国家有关土地管理重大决策落实情况，土地管理法律行政法规执行情况，其他土地利用和土地管理情况；③国家自然资源督察机构进行督察时，有关单位和个人应当支持协助，如实反映情况，提供有关材料；④明确国家自然资源督察机构的督察职权包括下达督察意见书、约谈被督察的地方人民政府有关负责人、向有关单位提出建议书。这些规定，为国家土地督察职权的行使划定法规边界，将引领国家土地督察制度告别督察边界不清、督察程序不明、督察内容多变的时代，走上依法督察、规范督察的法治化道路。

　　（二）补充新《土地管理法》的漏洞

　　法律颁布后不能朝令夕改，应当保持一定的稳定性。而作为法律配套行政法规的实施条例，也必将承担起补充法律漏洞的功能。新《土地管理法实施条例》在补充新《土地管理法》漏洞方面，作出了相关规定。

　　一是用国土空间规划取代土地利用总体规划。2019年《土地管理法》修正案在全国人大常委会审议期间，正值国土空间规划与土地利用总体规划的改革过渡期，考虑到国土空间规划的编制实施尚需一定的时间，《土地管理法》修正时在保留原有土地利用总体规划的条款和表述的同时，专门增加了关于国土空间规划的条款（即第十八条），明确：国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。新《土地管理法实施条例》在此基础上，把“多规合一”改革再向前推进一步，将原来的“土地利用总体规划”全部修改为“国土空间规划”，并专门增加条款，明确规划先行原则，对国土空间规划的“三区三线”以及国土空间规划中涉及土地利用的内容作出明确规定。这些规定，将有利于以法治手段来引领改革，进一步推动党中央确立的“多规合一”改革落地生根。

　　二是在控制耕地“非农化”的同时，控制耕地“非粮化”。新《土地管理法》将控制耕地“非农化”作为土地用途管制的核心和重点，通过规划管控、农用地转用审批、违法用地查处等多项措施实施严格的管制制度，但对耕地转为林地、草地、园地等农用地之间的转化，缺乏有效的制约措施。新《土地管理法实施条例》适应现阶段耕地保护面临的新形势，专门增加条款，规定：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。这一规定首次从法规层面确立了耕地使用的优先顺序，丰富了土地用途管制的内涵。

　　三是对宅基地退出和流转提出底线要求。农村宅基地关系亿万农民的切身利益，关系农村稳定。针对部分地方在推进合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，新《土地管理法实施条例》专门增加规定，明确：依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。这是在为地方政府推进合村并居划定底线要求。同时，还对侵犯农村村民依法取得的宅基地合法权益的违法行为明确了相应的法律责任规定。这对规范合村并居行为、保护农村村民宅基地合法权益具有重要意义。

　　四是对违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼明确了法律责任规定。新《土地管理法》第三十七条，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。但在法律责任一章中，对违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，却没有追究法律责任的相关规定。在当前耕地“非粮化”已严重影响国家粮食安全的背景下，新《土地管理法实施条例》在法律责任一章中专门增加一条，明确：违反《土地管理法》规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》有关破坏耕地的规定予以处罚。

　　（三）完成了新《土地管理法》的授权要求

　　新《土地管理法》第六十三条明确授权由国务院制定集体经营性建设用地入市的具体办法。为了落实其授权要求，新《土地管理法实施条例》在集体经营性建设用地入市方面，也做出多项规定。其中，最核心的就是落实集体经营性建设用地入市的用途管制要求。集体土地所有者拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门要依据国土空间规划明确相关地块的规划条件，包括土地界址、面积、用途和开发建设强度，还要会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。规划条件、产业准入和生态环境保护要求必须纳入土地出让合同，作为合同的强制条款。出让方式包括招标、拍卖、挂牌或者双方协议，双方必须签订书面合同，合同中要约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。国有建设用地使用权出让的最高年限分别是：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。同时，新《土地管理法实施条例》还明确：集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费。这些规定，对建立城乡统一的建设用地市场具有重要意义。

　　新《土地管理法实施条例》实施的着力点

　　天下之事，不难于立法，而难于法之必行。法律的生命力在于实施。法律只有通过相关机关的实施，才能将其所包含的价值予以体现，才能实现法律目标。新《土地管理法实施条例》将于2021年9月1日起施行。各级自然资源主管部门要把贯彻实施的着力点放在以下两个方面。

　　（一）抓紧开展地方性土地管理配套法规的制定工作

　　在新《土地管理法》对省、自治区、直辖市作出部分授权立法之外，新《土地管理法实施条例》也对省、自治区、直辖市的地方立法作出授权规定，这些授权立法事项亟需在地方性土地管理配套法规中予以明确。

　　一是关于未利用地开发的审批权限。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，国务院不再审批，全部交由县级以上地方人民政府审批。省、市、县人民政府对农用地开发的审批权限划分，授权省、自治区、直辖市作出规定。

　　二是关于建设项目占用未利用地的管理。为了加强对未利用地的管理，切实保护生态环境，新《土地管理法实施条例》首次对未利用地管理提出明确要求，规定：具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格管理。建设项目占用国土空间规划确定的未利用地的，授权按照省、自治区、直辖市的规定办理。建设项目涉及占用未利用地是否需要审批、由谁审批、需要哪些审批报件等，都需要在地方性土地管理配套法规中作出明确规定。

　　三是关于耕地耕作层的表土利用问题。为了加强对耕地耕作层的表土利用，强化建设单位的法定义务，新《土地管理法实施条例》明确规定：非农业建设占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。也就是说，授权省、自治区、直辖市，对建设单位占用永久基本农田后是否必须履行表土利用的法定义务作出规定。

　　四是关于耕地开垦费的缴纳标准。建设项目经依法批准占用耕地的，建设单位应当履行“占一补一”的法定义务，这是《土地管理法》确立的建设单位的法定义务。新《土地管理法实施条例》明确：没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。同时，新《土地管理法实施条例》中，关于耕地非粮化、破坏耕地等违法行为的处罚，均以耕地开垦费的一定倍数来计算。因此，耕地开垦费的制定及标准，不仅关系“占一补一”法定义务的履行，也直接关系到对违法行为处罚打击力度。地方土地管理配套法规应当对此作出明确规定。

　　（二）以新《土地管理法实施条例》的实施为契机，全面推进自然资源法治建设

　　采取世界上最严格的措施，切实保护耕地，确保国家粮食安全，是新《土地管理法》及新《土地管理法实施条例》的核心使命。各级自然资源主管部门要准确理解法律精神，全面履行法定职责，依法打击违法行为，切实把新《土地管理法》及新《土地管理法实施条例》确立的各项制度落到实处。同时，要以新《土地管理法实施条例》的实施为契机，全面推进自然资源建设，切实发挥好自然资源法治对自然资源管理改革的引领和保障作用。要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，确保土地管理始终在法治轨道上运行。（本文有删节，全文详见《中国土地》2021年第8期）

　　（作者为自然资源部法规司司长）